我国于1986年10月开始施行的《矿产资源法》之第六条规定：“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”

国土资源部于2000年发布的《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十八条规定：“采矿权人不得将采矿权以承包等方式转让给他人开采经营。”

根据以上规定，各地的煤矿安全监察机关长久以来为便于对煤矿安全的管理往往严禁煤矿承包，或对煤矿的承包经营严加限制，以致许多煤矿因承包经营而屡屡被处以行政处罚，各地法院也往往将许多煤矿承包合同认定为无效合同。

而在实践中，许多矿山企业因自身生产经营资金不足等原因或明或暗地将煤矿全部或部分承包给他人经营。因为许多采矿权人都认为，煤矿采用何种方式进行经营是企业自己的事，政府禁止或限制煤矿对外承包经营，实际是对煤炭企业经营自主权的侵害。

尽管我国在2007年颁布施行《物权法》后，因包括矿业权被明确定义为用益物权，矿业权依法已可以转让，政府部门此后对煤矿承包的限制已有所放松，但各地在管理上仍多有不同。而且，因许多煤矿的发包方、承包方至今并不很了解国家对煤矿关于承包问题现行的具体规定，以致双方签订的承包合同在内容上仍经常违反国家强制性规定，以致发生纠纷后承包合同被法院认定为无效，这也给当事方造成巨大经济损失。为此，笔者根据我国现行有效的相关法律、法规和部门规章对煤炭生产企业合法承包经营的条件进行了梳理，供煤炭生产企业、承包单位和相关执法机构参考。

一、 相关法律、法规和部门规章对煤矿承包的规定以及违法承包煤矿的行政法律责任和民事法律责任。

（一）2014年颁布、2021年9月1日重新修订实施《中华人民共和国安全生产法》中的规定

《安全生产法》第四十九条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。

生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。

矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。”

按以上规定，国家允许煤炭生产企业将煤矿对外承包，但前提条件是矿山生产经营单位（即矿方或采矿权人）要与承包单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同中约定各自的安全生产管理职责，而且承包后生产经营单位仍要对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，并定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。

（二）《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第444号）（2005年9月3日发布）

此《规定》第八条中列举了十四项“煤矿重大安全生产隐患和行为”。其中第十三项为：“煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证，从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的”。

因我国的煤炭生产许可证制度已于2013年废除，故根据上述规定，目前煤矿整体承包后承包人须重新取得安全生产许可证。而且，承包方不得再次转包，煤矿井下采掘工作面和井巷维修作业不得以提供劳务的方式进行承包。

（三）应急管理部2020年11月20日发布的《煤矿重大事故隐患判定标准》中的规定

应急管理部在原国家安全生产监督管理总局2015年12月3日公布实施的《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》的基础上重新制定和发布了应急管理部令第4号，即《煤矿重大事故隐患判定标准》。该标准自2021年1月1日起施行。

该《判定标准》中第十六条对《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第八条中所提“煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得或者及时变更安全生产许可证而从事生产，或者承包方再次转包，以及将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包”做了更具体的解释。概况而言：以下情形都属于违法承包的重大事故隐患：

（1）煤矿只能整体承包，而不能将整个煤矿肢解成几部分分别发包给几个承包人。

（2）煤矿只能发包给具有法人资格、领取了营业执照的企业，不得发包给个人。

（3））煤矿发包时，应同承包方签订安全生产管理协议，合同中并应按照国家相关规定明确约定双方的安全生产管理职责。

（4）煤矿承包的，应重新取得或者变更安全生产许可证。

（5）承包方承包煤矿后，承包方不得将煤矿转包给其他单位或者个人。

（6）禁止井工煤矿将井下采掘作业或者井巷维修作业作为独立工程发包给其他企业或者个人，也不得转包井下新水平延深开拓工程。

（四）煤矿违法承包的情况下当事人应承担的行政责任和民事责任。

《安全生产法》第一百零三条规定：“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。

生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”

概括而言，在发生违法承包煤矿的情况下，发包方可能会被处以责令限期改正、没收违法所得、按违法所得对发包方单位及其单位负责人和其他直接责任人员处以一定数额罚款的行政处罚；因违法承包导致发生生产安全事故给他人造成损害的，承包方和承租方要承担连带赔偿责任；未签订安全生产管理协议或者未在承包合同中明确安全生产管理职责的，还将面临罚款、责令改正和责令停产停业整顿的行政处罚。

 二、最高人民法院关于矿山企业违法承包的司法解释及违法承包合同的效力

最高人民法院于2017年首次发布并于2021年重新修改发布的《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》之第十二条规定：“当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。　

矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。”

据此解释，一般情况下，煤矿承包合同自依法成立时即生效，但如按承包合同的约定矿业权人仅收取承包费，而放弃了对矿山的管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，则人民法院应依法认定合同无效。”
 将最高法院的上述解释与前述《安全生产法》等法律、法规和部门规章的规定相对照分析可知，前述《安全生产法》等法律法规和部门规章中对矿山企业承包所做的规定，多为限制性的行政管理性规范。而最高法院这一司法解释的出台，则明确了关于矿山发包人不得放弃安全生产、生态环境修复等法定义务的规定才是效力性强制条款。在矿山承包合同（包括煤矿承包合同）纠纷的处理中，除非承包合同中约定发包方放弃对矿山的管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，否则在通常情况下，对其他仅仅是违法了行政管理性规范的承包合同，还应认定其为有效合同。这样，就既保护了煤炭企业的承包经营自主权，确认了大多数煤矿承包经营合同的有效性，也严格强调和坚持了承包后矿业权人仍然负有的安全生产和生态环保责任，兼顾了国家和企业的利益。

当然，在承包合同只是违反了行政管理性规范的情况下，尽管法院不认定该承包合同无效，但这并不妨碍行政机关根据相关规定对煤矿违法承包的行为予以行政处罚。

所以，煤炭生产企业在正式开始生产前应申请取得《安全生产许可证》，以保证企业的安全生产。而企业一旦在取得《安全生产许可证》后要将煤矿承包给他人经营，导致煤矿采矿权与经营权的分离，这种情况下，发包方务必要依法依规与承包方签订合同，在合同中要明确双方的安全责任，并要求承包方重新申请取得安全生产许可证，并且发包方要在承包期内不放弃对矿山的管理，要继续履行矿山安全生产、生态环境修复等法定义务，以免因被行政机关认定承包而被行政处罚，甚至被认定合同无效。